No hay ninguna explicación que demuestre en todos los casos por qué los Objetivos tienen éxito o fracasan. Cada región y cada Objetivo requiere un análisis cuidadoso. De todos modos, podemos identificar cuatro motivos generales de que no se estén alcanzando los Objetivos. A veces el problema estriba en la mala gobernanza en el plano nacional, caracterizada por la corrupción, políticas económicas mal elegidas y negación de los derechos humanos. Otras veces el problema es la trampa de la pobreza, en la cual las economías locales y nacionales son demasiado pobres para efectuar las inversiones necesarias. En otras ocasiones se progresa en una parte del país pero no en las demás, de forma que persisten focos de pobreza. Incluso cuando la gobernanza general es adecuada, con frecuencia existen áreas en las que se descuidan determinadas políticas, lo que puede tener efectos monumentales en el bienestar de sus ciudadanos. A veces esos factores se presentan juntos, lo que hace que los problemas individuales
sean aún más difíciles de resolver.
Fallos de la gobernanza
El desarrollo económico queda frenado cuando los gobiernos no realizan funciones como promover el imperio de la ley, desarrollar una política económica sólida, efectuar las inversiones públicas apropiadas, gestionar la administración pública, proteger los derechos humanos fundamentales y apoyar a las organizaciones
de la sociedad civil –incluso a las que representan a sectores pobres– en la adopción de decisiones a nivel nacional.
El imperio de la ley entraña la seguridad en las propiedad privadas y en los derechos de tenencia de la propiedad, la seguridad frente a la violencia y el abuso físico, la honradez y la transparencia en las funciones gubernamentales, y la previsibilidad del comportamiento gubernamental según la legislación. Son demasiados los países que no concontinúan alcanzar estos niveles básicos, a veces como consecuencia de dictadores autoritarios que recurren a la violencia y a la corrupción para seguir aferrados al poder pero a menudo debido a que para instaurar el imperio de la ley es preciso que haya instituciones que velen por la responsabilidad del gobierno, y esas instituciones no existen.
Los derechos políticos y sociales deben velar por la igualdad ante la ley y por la equidad en todos los grupos de la sociedad. Esos derechos tienen que ser sustantivos y no de pura forma. Los pobres tienen que poder expresarse cuando se adopten decisiones que repercuten en su vida. A las mujeres y niñas hay que asegurarles libertad respecto de la violencia y de la discriminación social, económica y jurídica. En muchos lugares, el acceso a servicios y bienes públicos está restringido a determinados grupos. Los grupos minoritarios por razón de su idioma, su religión o su raza son víctimas de discriminación a manos de grupos más poderosos.
Las políticas económicas sólidas entrañan un equilibrio racional de responsabilidades entre el sector privado y el sector público para lograr un progreso económico amplio y sostenido. El sector privado es el motor del crecimiento en lo que se refiere a la producción. El sector público instala el marco y el entorno propicios para el crecimiento, estableciendo para ello políticas macroeconómicas
sólidas y proporcionando factores públicos como la infraestructura, la educación y la salud pública, así como apoyo a la ciencia y a la tecnología.
Las inversiones públicas revisten importancia crucial para una economía de mercado “de base privada”. Las economías que tienen éxito dependen mucho de los gastos públicos en esferas de importancia crítica como la salud, la educación, la infraestructura (red eléctrica, carreteras, puertos marítimos), la gestión ambiental (parques nacionales y reservas protegidas, agua y saneamiento), la información y las comunicaciones, la investigación científica, y tierras para viviendas asequibles.
La administración pública responsable y eficaz requiere que haya transparencia y administradores cualificados, motivados y debidamente remunerados. También requieren sistemas eficaces de gestión, desembolsar grandes inversiones y seguir su desarrollo, así como sistemas de vigilancia y evaluación. Muchos países
pobres que carecen de los recursos adecuados para abonar salarios decentes –o mecanismos para controlar los abusos políticos que brindan incentivos para la actuación y la capacidad de eliminar a los ineptos y a los corruptos– no están en condiciones de permitirse que haya un sector público eficaz, de modo que acaban sufriendo por las ineficiencias en gran escala y el desperdicio de recursos.
La participación y un compromiso fuerte de la sociedad civil revisten importancia crucial para la eficacia de la gobernanza, pues ponen en primer plano a agentes importantes, aseguran la idoneidad de las inversiones públicas, conducen a la adopción de decisiones que son las que mejor corresponden a las necesidades de la población tal como ésta las percibe, y sirven de vigilantes para el desarrollo y la ejecución de políticas gubernamentales.
La consecución de los ODM exige que todas esas esferas de gobernanza se traten debidamente. No hay disculpa alguna para que un país, por pobre que sea, trate mal a sus ciudadanos, les niegue la igualdad de protección ante la ley, o deje que sean víctimas de la corrupción, de la mala gestión y de la irracionalidad económica. Algunas mejoras de la gobernanza no cuestan nada o cuestanmuy poco, y algunas en realidad economizan fondos (eliminando la corrupción o concediendo la tenencia de tierras, por ejemplo), de forma que algunas mejoras de los resultados económicos se pueden obtener a un costo muy bajo. No hay que dejar pasar esas oportunidades.
Los gobiernos tienen que trabajar activamente con todos los grupos, en particular con las organizaciones de la sociedad civil y con el sector privado. Las organizaciones de la sociedad civil tienen un papel fundamental que desempeñar en la confección de estrategias nacionales, la prestación de servicios, la defensa de los derechos humanos, y la supervisión del gobierno en la lucha contra la corrupción y la ilegalidad. El sector privado es, sin duda, el sector en el que hay que crear los puestos de trabajo y donde ha de tener lugar el crecimiento a largo plazo de los ingresos. (recuadro 4).
Trampas de la pobreza
Muchos países bien gobernados son demasiado pobres para ayudarse a sí mismos. Muchos gobiernos bien intencionados carecen de recursos fiscales para invertir en infraestructura, servicios sociales, gestión ambiental e incluso de la administración pública necesaria para mejorar la gobernanza. Además, docenas de países pobres y de ingresos medios muy endeudados se ven obligados por los gobiernos acreedores a desembolsar grandes proporciones de sus limitados ingresos impositivos para el servicio de la deuda, lo que socava su capacidad de financiar inversiones vitales en capital humano e infraestructura. En una vorágine sin sentido y debilitadora de recursos, los acreedores proporcionan asistencia para el desarrollo con una mano y luego la retiran con la otra para servicios de la deuda.
En una importante iniciativa normativa reciente, el Gobierno de los Estados Unidos estableció una serie de indicadores transparentes para identificar países pobres pero razonablemente bien gobernados que reúnen los requisitos para recibir financiación de su nueva Cuenta para Retos del Milenio. En la lista de 30 países figuran Bolivia, Ghana, Mali y Mozambique. A pesar de los importantes esfuerzos desplegados y de algunos progresos verdaderos, esos países, y otros muchos como ellos, pasan con éxito la prueba de la gobernanza pero no concontinúan realizar suficientes progresos hacia la consecución de los Objetivos.
Los motivos son claros: carecen de la infraestructura básica, de capital humano y de administración pública, que son los cimientos del desarrollo económico y del crecimiento impulsado por el sector privado. Sin carreteras, ni nutrientes para el suelo, ni electricidad, ni combustibles para cocinar con seguridad, ni clínicas, ni escuelas, ni viviendas adecuadas y asequibles, la población padece crónicamente hambre, se ve aquejada por enfermedades y no está en condiciones de ahorrar. Sin salarios adecuados en el sector público y sin tecnología de la información, la gestión pública adolece crónicamente de debilidad. Esos países no pueden atraer corrientes de inversiones privadas ni retener a sus trabajadores capacitados.
Los Objetivos brindan un marco sólido para determinar las inversiones que hay que hacer. Están encaminados a metas de inversión pública–agua, saneamiento, mejora de los tugurios, educación, salud, gestión ambiental e infraestructura básica–que reduzcan la pobreza de ingreso y las desigualdades de los géneros, que mejoren el capital humano y que protejan el medio ambiente. Alcanzando los Objetivos, los países pobres pueden establecer una base adecuada de infraestructura y capital humano que les permitirá eludir la trampa de la pobreza.
Romper la trampa de la pobreza. Cuando el inventario de capital de un país (con inclusión del capital material, el capital natural y el capital humano) es demasiado escaso, su economía no es productiva. Los hogares están empobrecidos y el medio ambiente se degrada. Esto ocasiona varios problemas:
- Tasas de ahorro bajas. Los hogares pobres destinan todos sus ingresos a subsistir y por lo tanto no pueden ahorrar nada para el futuro. Los escasos hogares que pueden permitirse el lujo de ahorrar carecen a menudo de acceso a un sector bancario estructurado.
- Bajos ingresos impositivos. Los gobiernos carecen de recursos presupuestarios para las inversiones públicas y para una administración pública que utilice administradores cualificados y modernos sistemas de información.
- Escasas inversiones extranjeras. Los inversionistas extranjeros se apartan de las economías que carecen de infraestructura básica: por ejemplo, cuya red eléctrica, carreteras, puertos y sistemas de comunicación sean costosos y poco fiables.
- Conflictos violentos. La escasez de recursos crea a menudo tensiones latentes entre los grupos que compiten entre sí.
- Éxodo de cerebros. Los trabajadores cualificados se van del país debido a lo bajos que son los salarios y a la falta de esperanza para el futuro.
- Rápido crecimiento demográfico y nacimientos no planificados o inoportunos. Las poblaciones empobrecidas que viven en zonas rurales poseen las tasas de fecundidad más elevadas y las mayores familias. El rápido crecimiento demográfico y la disminución de las dimensiones de las explotaciones agrícolas exacerban la pobreza rural. Los pobres (de zonas urbanas y zonas rurales) tienen menos acceso a la información y a los servicios para espaciar o limitar los embarazos según deseen.
- Degradación ambiental. Las personas pobres carecen de medios para invertir en la sostenibilidad ambiental y frecuentemente el poder político necesario para limitar los daños a los recursos locales, lo que da por resultado un agotamiento de los nutrientes del suelo, la deforestación, una pesca excesiva y otros perjuicios ambientales. Esas condiciones degradadas socavan los ingresos rurales y contribuyen al deterioro de la salud y a la migración del campo a la ciudad, lo que da lugar a nuevos asentamientos en zonas periurbanas ambientalmente frágiles.
Todos estos resultados adversos refuerzan y amplifican la pobreza. Sin ahorros privados, sin inversiones públicas y sin inversiones extranjeras no se puede mejorar la productividad. Cuando hay éxodos de cerebros, crecimiento demográfico, degradación ambiental y riesgo de violencia, la situación va de mal en peor.
La forma de superar la trampa de la pobreza consiste en incrementar el inventario de capital de la economía hasta el punto en que la espiral descendiente acaba y se inicia el crecimiento económico autosostenible. Esto requiere un fuerte impulso de inversiones básicas entre la actualidad y el año 2015 en administración pública, capital humano (nutrición, salud, educación) e infraestructura fundamental (carreteras, red eléctrica, puertos, agua y saneamiento, tierras accesibles para viviendas asequibles, gestión ambiental). Todo este proceso se ve ayudado si existe una reducción voluntaria de la fecundidad, que promoverá mayores inversiones en la salud, la nutrición y la educación de cada niño. De ahí que seamos firmes partidarios de programas que promuevan la salud sexual y reproductiva, así como los derechos, incluida la planificación familiar voluntaria. De importancia crítica para el éxito general del crecimiento económico y la reducción de la pobreza, esos programas pueden ayudar a los países a conseguir los ODM, liberándolos de la trampa de la pobreza y de su dependencia respecto de la ayuda.
Condiciones geográficas que hacen más probable la trampa de la pobreza. Algunos países y regiones son más vulnerables que otros por lo que se refiere a la posibilidad de caer en la trampa de la pobreza. Aunque un historial de violencia o de dominio o de gobernanza deficiente puede dejar a cualquier país sin infraestructura básica ni capital humano, la geografía física puede hacer verdaderos estragos en el caso de algunas regiones. Algunas regiones necesitan más infraestructura básica que otras para compensar un entorno físico difícil. A continuación se citan algunas de las barreras que hay que compensar con inversiones:
Condiciones de transporte adversas:
- Economías sin litoral.
- Economías de países insulares pequeños que disten mucho de los mercados importantes.
- Poblaciones interiores que disten mucho de las costas y los ríos navegables.
- Poblaciones que viven en montañas.
- Largas distancias hasta los principales mercados mundiales.
- Densidades de población muy bajas.
Condiciones agroclimáticas adversas:
- Lluvias escasas y muy inestables.
- Falta de condiciones idóneas para el riego.
- Suelos con pocos nutrientes o con nutrientes agotados.
- Vulnerabilidad ante las plagas y otras pérdidas posteriores a la cosecha.
- Susceptibilidad a los efectos del cambio climático.
Condiciones de salud adversas:
- Alta vulnerabilidad ecológica al paludismo y a otras enfermedades tropicales.
- Alta prevalencia del SIDA.
Otras condiciones adversas:
- Falta de recursos energéticos nacionales (combustibles fósiles, potencial geotérmico o hidroeléctrico).
- Mercado interior pequeño y falta de interacción regional.
- Vulnerabilidad a los riesgos naturales (tormentas tropicales, terremotos, volcanes).
- Fronteras artificiales trazadas a través de grupos culturales y étnicos.
- Proximidad a países en conflicto.
El África subsahariana sufre una carga particular a causa de sus características geográficas (cuadro 3 y mapa 4A, 4B ). África posee el mayor riesgo agrícola (igual que Asia meridional), el mayor riesgo en materia de transporte y, por mucho, el mayor riesgo en materia de paludismo. África es también vulnerable como ninguna otra región a las sequías. Esa vulnerabilidad humana que se manifestaba en 1980 está en relación inversa con el crecimiento económico registrado durante 1980–2000.
- La vulnerabilidad de África es muy elevada pero no es insuperable. En realidad, nuestro mensaje es que las vulnerabilidades geográficas pueden y deben quedar compensadas por inversiones específicas en infraestructura, agricultura y salud. A los países que distan mucho de los mercados se les puede “aproximar” mediante inversiones adecuadas en carreteras y ferrocarriles. Los países que padecen suelos agotados de nutrientes y lluvias insuficientes pueden recibir la ayuda de programas especiales para la reposición de los nutrientes del suelo y para la gestión de agua para la agricultura (por ejemplo el riego y el agua para el cultivo). Los países que padecen paludismo y otras enfermedades endémicas pueden luchar contra ellas con programas apropiados de prevención y control de enfermedades. Ahora bien, esas inversiones son onerosas –demasiado caras para que los países más pobres del mundo puedan emprenderlas por su cuenta– y por lo tanto requieren una ayuda mucho mayor por parte de los países donantes.
Focos de pobreza
La mayor parte de las economías muestran considerables diferencias entre los ingresos de los hogares; un resultado de ello es que incluso los países con medianos ingresos pueden tener gran número de hogares sumamente pobres. Esto se aplica especialmente a los grandes países con considerables variaciones regionales y diversidad étnica. El desarrollo económico a menudo deja a algunas partes de una economía, o algún grupo de la sociedad, en una situación de gran retraso. Esto ocurre tanto en regiones atrasadas como en las ciudades, que es donde una proporción cada vez mayor de pobres viven en tugurios. Hay muchos países con “ciudades dentro de las ciudades”, una doble realidad en la que ricos y pobres viven en estrecha proximidad. En muchos casos, las desventajas geográficas (distancia a los mercados) se ven agravadas por la falta de poder político de los grupos minoritarios.
La principal repercusión normativa para los países de ingresos medianos consiste en lograr que las inversiones de importancia fundamental–en infraestructura, capital humano, y administración pública–se encaucen hacia las regiones retrasadas, incluidos los tugurios, y hacia los grupos sociales excluidos históricamente del proceso político y de los beneficios económicos. Algunos casos notables de regiones atrasadas incluyen a:
- China occidental, para la cual la gran distancia al litoral oriental representa una gran carga.
- México meridional, para el cual representan grandes cargas las enfermedades tropicales, los riesgos agronómicos, la gran distancia hasta el importante mercado estadounidense y la marginación política de las poblaciones indígenas de campesinos.
- Brasil nororiental, con la pesada carga de su vulnerabilidad a la sequía y un largo historial de considerable concentración de propiedades de tierras.
- Los Estados del Ganges en la India, bajo la pesada carga de una agricultura de baja productividad, grandes distancias hasta los centros de comercio costeros y una gran población sin tierras.
Zonas de específica desatención normativa
Algunos ODM no se están alcanzando debido sencillamente a que los sectores decisorios no están al corriente de los retos concretos, no saben qué hacer o desatienden cuestiones públicas fundamentales. La política ambiental está considerablemente descuidada a menudo porque los ministerios del medio ambiente son políticamente débiles, la aplicación de las leyes lo es aún más, y hay grandes deficiencias en materia de información y respecto de la capacidad de obrar sobre la base de esa información. También son comunes los prejuicios de género en las inversiones públicas y en las políticas sociales y económicas. En todo el mundo en desarrollo e incluso en los países de medianos ingresos, las tasas de mortalidad materna continúan siendo extremadamente elevadas. La alta tasa de mortalidad y morbosidad materna tiene un importante remedio concreto: el acceso a los cuidados de obstetricia de emergencia. A pesar de que se trata de una esfera en la que se pueden salvar vidas, se ha registrado una persistente deficiencia de inversiones en esos servicios y en los sistemas de salud necesarios para prestarlos. Los adolescentes son también un grupo ampliamente aquejado por la falta de servicio por lo que respecta a aptitudes vitales, información sobre nutrición, oportunidades de educación y empleo, y servicios e información sobre salud sexual y reproductiva. |
