Il n’y a pas d’explication valable partout de l’échec ou du succès de cette entreprise. Chaque région, chaque objectif appelle une analyse minutieuse. On peut néanmoins dégager quatre raisons générales de la non-réalisation des OMD. Parfois, le problème tient à la mauvaise gouvernance, caractérisée par la corruption, la médiocrité des choix de politique économique et le non-respect des droits de l’homme. Parfois le problème tient au piège de la pauvreté, quand l’économie locale et l’économie nationale sont trop pauvres pour réaliser les investissements nécessaires. Parfois des progrès sont accomplis dans une partie du pays mais pas dans d’autres, de sorte qu’il subsiste des poches de pauvreté. Même quand la gestion du pays est assez bonne, il y a des domaines où certaines politiques sont oubliées, et cela peut avoir un effet considérable sur le bien-être des habitants. Parfois ces facteurs se conjuguent, compliquant encore la solution de certains problèmes.
Les défaillances de gouvernance
Pour qu’il y ait développement économique, il faut que les gouvernements fassent respecter la légalité, suivent une politique économique rationnelle, procèdent aux investissements publics appropriés, gèrent la fonction publique, protègent les droits de l’homme et soutiennent l’action des organisations de la société civile – et notamment les associations qui représentent les pauvres – pour qu’elles puissent participer aux grandes décisions Nationales.
Le respect de la légalité suppose la sécurité de la propriété privée et des droits d’occupation, la protection contre la violence et les sévices physiques, l’honnêteté et la transparence dans les fonctions exercées par l’État et la prévisibilité du comportement des pouvoirs publics conformément à la loi. Un trop grand nombre de pays ne respectent pas ces règles élémentaires, parfois en raison du comportement de dirigeants autoritaires qui font usage de la violence et qui cèdent à la corruption pour conserver le pouvoir, et souvent aussi en raison du fait que le respect de la légalité suppose des institutions devant lesquelles les pouvoirs publics rendraient des comptes et qui sont en fait souvent inexistantes.
Les droits politiques et sociaux doivent assurer l’égalité devant la loi et l’équité sociale entre groupes sociaux. Ces droits doivent être des droits bien réels et non pas simplement formels. Les pauvres doivent avoir voix au chapitre dans tout ce qui retentit sur leur existence courante. Il faut assurer aux femmes et aux filles une vie exempte d’actes de violence, de discrimination juridique, économique et sociale. Dans beaucoup d’endroits, de par le monde, certains groupes n’ont qu’un accès limité aux biens et services publics. Les groupes minoritaires, en raison de leur langue, de leur religion et de leur race, souffrent d’une discrimination exercée par des groupes plus puissants.
Une politique économique judicieuse suppose un équilibre rationnel des responsabilités entre le secteur privé et le secteur public, de façon à assurer un progrès économique soutenu et étendu. Le secteur privé est le moteur de la croissance de la production. Le secteur public établit le cadre et l’environnement propices à la croissance, en définissant la politique macroéconomique et en fournissant certains biens publics tels que l’équipement, les moyens de santé publique et d’éducation, et le soutien à l’activité scientifique et technologique.
Les investissements publics sont d’importance essentielle dans une économie de marché essentiellement privée. Pour obtenir de bons résultats économiques, un pays doit consacrer des sommes importantes aux dépenses publiques dans des domaines d’importance critique comme la santé publique, l’éducation et l’équipement (réseau de distribution d’électricité, routes, ports de mer), la gestion de l’environnement (parcs nationaux et réserves naturelles, eau et assainissement), l’information et les communications, la recherche scientifique et les terrains à bâtir qui doivent être d’un coût raisonnable.
Une administration publique comptable de son action, efficace, suppose une action transparente et est composée de fonctionnaires qui doivent être qualifiés, motivés et suffisamment payés. Cela suppose aussi des systèmes efficaces de gestion, pour assurer le versement des fonds publics et suivre les grands investissements, ainsi que des systèmes de contrôle et d’évaluation. Beaucoup de pays pauvres n’ont pas les ressources suffisantes pour verser à leurs fonctionnaires des traitements corrects – ou n’ont pas les moyens de contrecarrer les abus politiques, moyens qui permettraient d’inciter les fonctionnaires au travail et d’éliminer les fonctionnaires inaptes ou corrompus – et ces pays sont incapables d’avoir un secteur public efficace, de sorte qu’il finit par y avoir un prodigieux gaspillage de ressources.
Un engagement et une participation vigoureux de la société civile à la vie publique sont d’importance essentielle, car la société civile peut mettre en avant des acteurs de qualité, assurer la pertinence des investissements publics, amener à prendre des décisions qui répondent au mieux aux besoins du peuple tels que celui-ci les perçoit, et servir d’observateurs vigilants de la conception et de l’application des politiques de l’État.
La réalisation des OMD exige que tous ces aspects de l’action de l’État soient correctement conçus. Si pauvre qu’il soit, aucun pays ne peut s’arroger le droit de maltraiter ses citoyens, de leur dénier la protection qu’offre l’égalité devant la loi, ou d’en faire des victimes de la corruption, d’une mauvaise gestion et d’une politique économique irrationnelle. Certaines améliorations de l’action de l’État ne coûteraient pas beaucoup d’argent, et même parfois rien du tout, tandis que certaines permettent même d’économiser des fonds (par le fait d’éliminer la corruption ou d’accorder la sécurité d’occupation des terres, par exemple). Certaines améliorations des résultats économiques peuvent donc être obtenues à faible coût, et de telles possibilités ne sauraient être négligées.
Pour réaliser les OMD, les gouvernements doivent travailler activement avec leurs mandants, en particulier avec les organisations de la société civile et avec le secteur privé. Les organisations de la société civile peuvent aider à définir les grandes politiques, à fournir les services, à défendre les droits de l’homme et à superviser l’action du gouvernement dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion. Et le secteur privé est tout simplement le lieu privilégié de la création d’emplois et de la croissance des revenus à long terme (encadré 4).
Les pièges de la pauvreté
Beaucoup de pays pourtant bien gouvernés sont trop pauvres pour s’en sortir seuls. Beaucoup de gouvernements bien intentionnés manquent des ressources budgétaires nécessaires pour investir dans l’infrastructure, les services sociaux, la gestion de l’environnement et même l’administration publique indispensable pour améliorer la conduite des affaires publiques. En outre, des dizaines de pays pauvres très endettés ou à revenu moyen sont contraints par les pays créanciers de consacrer des proportions importantes de leurs recettes fiscales pourtant limitées au service de la dette extérieure, ce qui compromet leur aptitude à financer des investissements essentiels dans le capital humain et l’infra-structure. Les créanciers apportent d’une main une aide au développement et de l’autre retirent cette aide, consacrée au service de la dette : il y a là un aller et retour absurde et débilitant.
Le Gouvernement américain a récemment pris une initiative importante, en établissant un ensemble d’indicateurs transparents lui permettant de recenser des pays pauvres mais assez bien gouvernés, qui seraient admis à un finance ment au titre d’un nouveau compte, le Compte du défi du millénaire. Parmi ces 30 pays figurent la Bolivie, le Ghana, le Mali et le Mozambique par exemple. En dépit d’efforts importants et de progrès réels, ces pays, comme beaucoup d’autres, passent bien le test de la gouvernance mais ne peuvent progresser suffisamment vers la réalisation des OMD.
Les raisons en sont claires. Ces pays manquent d’équipement de base, de capital humain, de moyens d’administration publique – les bases mêmes du développement économique et de la croissance entraînés par le secteur privé. Faute de routes, d’engrais, d’électricité, de combustibles pour la cuisson, de petits établissements de soins, d’écoles et de logements adéquats et abordables, les habitants du pays souffrent de la faim de façon chronique, sont fréquemment malades, et incapables d’épargner. Faute de traitements adéquats dans le secteur public et de moyens informatiques, la gestion des affaires publiques est chroniquement fragilisée. Ces pays ne peuvent attirer les investissements privés ou conserver leurs travailleurs qualifiés.
Les OMD offrent un cadre solide pour déterminer quels investissements doivent être réalisés. Ils montrent quels doivent être les objectifs de l’investissement public – canalisations d’eau, moyens d’assainissement, amélioration des taudis, moyens d’éducation et de santé, gestion de l’environnement, équipement de base – et qui sont susceptibles de réduire la pauvreté monétaire et les inégalités entre les sexes, d’améliorer le capital humain et de protéger l’environnement. En réalisant les OMD, les pays pauvres pourront se doter d’une infrastructure et d’un capital humain adéquats qui leur permettront de sortir enfin du piège de la pauvreté.
Rompre le piège de la pauvreté. Quand le stock de capital d’un pays (c’est-à-dire son capital physique, naturel et humain) est faible, l’économie reste improductive. Les ménages sont appauvris et l’environnement se dégrade. Cela conduit à plusieurs problèmes :
- Faiblesse des taux d’épargne. Les ménages pauvres utilisent tout leur revenu pour survivre et ne peuvent donc épargner pour l’avenir. Ceux, peu nombreux, qui peuvent épargner un peu n’ont que rarement accès à des services bancaires modernes.
- Faiblesse des recettes fiscales. Les gouvernements n’ont pas les ressources budgétaires suffisantes pour réaliser les investissements publics et améliorer
la fonction publique en utilisant des gestionnaires qualifiés et des moyens informatiques modernes.
- Faiblesse de l’investissement étranger. Les investisseurs étrangers se détournent des pays privés d’infrastructure de base – les pays où le réseau routier, les ports, les systèmes de communication et les réseaux électriques fonctionnent mal, rendant leurs services coûteux.
- Conflits violents. La rareté des ressources peut souvent aviver les tensions latentes entre groupes concurrents.
- Exode des compétences. Les travailleurs qualifiés quittent le pays car les salaires sont trop bas et les perspectives d’avenir trop médiocres.
- Naissances imprévues ou mal planifiées et accroissement rapide de la population. Les habitants paupérisés des zones rurales ont les taux de fécondité les plus élevés et les familles les plus nombreuses. L’accroissement rapide de la population et la diminution progressive de la taille des exploitations agricoles aggravent la pauvreté en milieu rural. Les ruraux et les citadins pauvres ont un accès très limité à l’information et aux services qui leur permettraient d’espacer les grossesses et de limiter les naissances en fonction de leurs préférences.
- Dégradation de l’environnement. Les groupes vivant dans la pauvreté n’ont pas les moyens d’investir dans la protection de l’environnement et n’ont pas le pouvoir politique de limiter les dommages infligés aux ressources locales, ce qui s’est traduit par un appauvrissement des sols, le déboisement, une surexploitation des pêches et d’autres atteintes à l’environnement. Ces conditions dégradées compromettent la formation des revenus en milieu rural et contribuent aux mauvaises conditions de santé, à l’exode rural et à l’installation de nouveaux venus dans les zones périurbaines dont l’environnement est déjà fragile.
Tous ces facteurs négatifs renforcent et amplifient la pauvreté. Faute d’épargne privée, d’investissements publics et d’investissements étrangers, la productivité n’augmente pas. Avec l’exode des compétences, l’accroissement de la population, la dégradation de l’environnement et les risques courants de violence, la situation ne fait qu’empirer.
La solution, pour rompre le piège de la pauvreté, est d’accroître le stock de capital de l’économie, à un point où l’enchaînement de facteurs négatifs s’interrompt et où une croissance économique autoentretenue peut prendre la relève. Il faut pour cela un “coup de collier”, c’est-à-dire des investissements importants à réaliser entre actuellement et 2015 dans l’administration publique, le capital humain (alimentation, santé et éducation) et les infrastructures essentielles (le réseau routier, le réseau électrique, les ports, l’eau et l’assainissement, l’obtention de terrains pour la construction de logements à bon marché, une bonne gestion de l’environnement).
Ce processus pourrait être soutenu par une réduction volontaire de la fécondité, qui permet d’accroître les investissements consacrés à la santé, à l’alimentation et à l’éducation de chaque enfant. Nous sommes donc vivement favorables aux programmes qui visent la santé et les droits en matière de sexualité et de procréation, et notamment la planification familiale volontaire. Ces facteurs, d’importance critique pour l’avènement d’une croissance économique soutenue et pour la réduction de la pauvreté, peuvent aider les pays à atteindre les OMD, les libérant du piège de la pauvreté et de leur dépendance à l’égard de l’aide.
La situation géographique du pays rend parfois plus probable le piège de la pauvreté. Certains pays, certaines régions sont plus vulnérables que d’autres au risque de tomber dans le piège de la pauvreté. Alors qu’une histoire faite de violence, de colonialisme ou de mauvais gouvernement peut expliquer qu’un pays ne se soit pas doté de l’infrastructure élémentaire et n’ait pas le capital humain nécessaire, la géographie physique joue parfois contre certaines régions. Certaines régions, en effet, ont plus besoin d’infrastructure élémentaire que d’autres, simplement pour compenser les handicaps dus à leur situation géographique. Certains de ces obstacles, qui doivent être compensés par des investissements, sont les suivants :
Difficultés de transport :
- Pays sans littoral.
- Petits pays insulaires, éloignés des grands marchés.
- Une population éloignée des côtes et des fleuves navigables.
- Une forte proportion de la population vivant dans les montagnes.
- L’éloignement des grands marchés mondiaux.
- La très faible densité de la population.
Conditions agroclimatiques défavorables :
- Faiblesse et instabilité de la pluviométrie.
- Manque de conditions se prêtant à l’irrigation.
- Pauvreté ou épuisement des sols.
- Vulnérabilité aux ravageurs et risques de perte après récolte.
- Susceptibilité aux effets des changements climatiques.
Conditions sanitaires défavorables :
- Forte vulnérabilité écologique au paludisme et aux autres maladies tropicales.
- Forte prévalence du sida.
Autres conditions défavorables :
- Manque de ressources énergétiques intérieures (combustibles fossiles, potentiel géothermique ou hydroélectrique).
- Exiguïté du marché intérieur et absence d’intégration régionale.
- Vulnérabilité aux risques naturels (tempêtes tropicales, séismes, éruptions volcaniques).
- Frontières artificielles, qui traversent des groupes culturels ou ethniques.
- Proximité de pays en guerre.
L’Afrique subsaharienne est particulièrement défavorisée sur le plan géographique (tableau 3 et carte 4). L’Afrique vient au premier rang (avec l’Asie du Sud) pour le risque agricole, au premier rang pour le risque relatif au transport et, de loin, pour le risque relatif au paludisme. L’Afrique est également exceptionnellement vulnérable à la sécheresse. La forte vulnérabilité humaine, en 1980, est inversement liée à la croissance économique entre 1980 et 2000.
La vulnérabilité de l’Afrique est très forte mais elle n’est pas insurmontable. En fait, notre message est que la vulnérabilité géographique peut et doit être compensée par des investissements consacrés aux infrastructures, à l’agriculture et à la santé publique. Les pays qui sont éloignés des grands marchés peuvent
en être rapprochés par des investissements adéquats dans le réseau routier et ferré. Les pays où les sols sont épuisés ou qui n’ont pas assez de pluies peuvent remédier à ces inconvénients par des mesures particulières de refertilisation des sols et de gestion des eaux à usage agricole (irrigation et collecte des eaux). Les pays souffrant du paludisme et d’autres maladies endémiques peuvent lutter contre ces maladies par des mesures de prévention et de contrôle. Pourtant ces investissement sont coûteux – trop coûteux pour les pays les plus pauvres qui ne peuvent y pourvoir seuls – et il faut donc augmenter l’aide fournie par les pays donateurs.
Les poches de pauvreté
La plupart des pays connaissent une disparité considérable des revenus des ménages, de sorte que même des pays à revenu moyen peuvent compter de très nombreux ménages extrêmement pauvres. Cela est vrai en particulier des grands pays caractérisés par une diversité régionale et ethnique considérable. Le développement économique laisse souvent à la traîne certaines parties d’un pays ou certains groupes sociaux. Cela est le cas à la fois dans des régions en retard et dans des grandes agglomérations, où se concentre souvent une forte proportion de pauvres vivant dans les taudis. Dans beaucoup de pays il y a des villes dans les villes – les nantis côtoient alors les indigents. Dans beaucoup de cas, les handicaps géographiques (éloignement des marchés) sont encore aggravés par le fait que les minorités ne peuvent participer à la vie politique du pays.
La principale implication, pour le choix des politiques dans les pays à revenu moyen, est qu’il faut s’assurer que les investissements indispensables consacrés aux infrastructures, au capital humain et à l’amélioration de l’administration publique, aillent bien aux régions en retard, aux quartiers de taudis et aux groupes sociaux exclus du processus politique et de l’activité économique. Il est bien connu que certaines régions sont en retard :
- L’ouest de la Chine, handicapé par l’éloignement des côtes orientales.
- Le sud du Mexique, accablé par les maladies tropicales, les risques agronomiques, l’éloignement du marché américain et l’aliénation politique des paysans autochtones.
- Le nord-est du Brésil, qui ploie sous la vulnérabilité à la sécheresse et sous les effets d’une longue histoire de très fortes concentrations de la propriété foncière.
- En Inde, les États gangétiques, qui souffrent d’une agriculture faiblement productive et de l’éloignement du commerce côtier.
Les domaines négligés par les politiques
Certains objectifs ne sont pas atteints simplement parce que les hommes politiques ignorent les problèmes, ne savent que faire, ou négligent les grandes questions publiques. La politique de l’environnement, par exemple, est grossièrement négligée car le Ministère de l’environnement a peu de poids politique; la loi mal appliquée et l’information considérablement déficiente le mettent dans l’incapacité d’agir. De même, il n’est pas rare que l’investissement public et les politiques sociales et économiques oublient complètement la question de la parité entre les sexes. Dans l’ensemble du monde en développement et même dans les pays à revenu moyen, les taux de mortalité maternelle demeurent effrayants. Pourtant, contre la mortalité et la morbidité maternelle élevées il existe un remède majeur : l’accès aux soins obstétricaux d’urgence. En dépit des possibilités de sauver des vies de cette façon, ce type de service et les systèmes de soins souffrent d’un grave sous-investissement. Les adolescents, de même, sont largement sous-desservis pour ce qui est des moyens de se défendre dans la vie, de l’information nutritionnelle, de l’éducation, des possibilités d’emploi et de l’information et des services en matière de santé de la sexualité et de la procréation. Les investissements en matière de santé infantile et néonatale sont aussi très loin d’être suffisants. Tous ces domaines négligés peuvent être abordés en renforçant la gestion et la fourniture des services de systèmes de soins au niveau des districts. |
